Nuove regole europee sugli appalti: qualificazione degli operatori e affidabilità dell’esecuzione al centro del dibattito
La prospettiva di una disciplina europea più semplice e digitale riporta in primo piano un tema decisivo: non basta selezionare l’offerta migliore, occorre poter verificare anche la capacità dell’impresa di eseguire correttamente il contratto. L’esperienza italiana della qualificazione SOA può offrire elementi utili al confronto europeo.
La revisione della disciplina europea degli appalti pubblici potrebbe segnare un cambiamento significativo nell’assetto normativo dell’Unione.
Il 9 settembre la Commissione europea presenta la proposta di riforma destinata a intervenire sull’attuale sistema fondato sulle tre direttive del 2014, nella prospettiva di una disciplina unitaria contenuta in un regolamento direttamente applicabile negli Stati membri.
La posta in gioco è rilevante. Il mercato europeo degli appalti pubblici vale circa 2.600 miliardi di euro ogni anno, pari a circa il 15% del Pil dell’Unione europea.
Tra gli obiettivi della riforma figurano una maggiore semplificazione delle procedure, un più ampio ricorso agli strumenti digitali e una progressiva valorizzazione, nell’aggiudicazione dei contratti, di elementi diversi dal solo prezzo. Qualità, condizioni di lavoro, sicurezza e sostenibilità ambientale sono destinati ad assumere un peso crescente.
Dalla qualità dell’offerta alla qualità dell’esecuzione
La valorizzazione degli aspetti qualitativi pone tuttavia una questione ulteriore.
Individuare l’offerta qualitativamente migliore non significa necessariamente garantire che il contratto sarà eseguito con il medesimo livello di qualità.
Una stazione appaltante può costruire una procedura nella quale la componente tecnica abbia un peso significativo e può selezionare il progetto ritenuto maggiormente valido. Una volta conclusa la gara, però, il risultato concreto dipenderà dalla capacità dell’aggiudicatario di rispettare gli impegni assunti, i tempi di esecuzione, le prescrizioni contrattuali e gli obblighi in materia di sicurezza, assicurando al tempo stesso continuità nell’esecuzione.
Da qui deriva una delle questioni rilevanti nel percorso di riforma: quale spazio attribuire alla verifica preventiva dell’affidabilità dell’operatore economico accanto alla valutazione della sua offerta?
Si tratta di due momenti distinti. La valutazione dell’offerta riguarda ciò che l’impresa propone di realizzare; la qualificazione dell’operatore riguarda invece la sua capacità di tradurre concretamente quella proposta nell’esecuzione del contratto.
L’esperienza italiana della qualificazione SOA
Su questo terreno l’ordinamento italiano dispone di un’esperienza ormai consolidata.
Da oltre venticinque anni, nel settore dei lavori pubblici, opera il sistema di qualificazione attraverso le SOA, Società Organismi di Attestazione.
La funzione del sistema non consiste nel valutare se una determinata offerta sia economicamente o tecnicamente conveniente. L’accertamento interviene a monte della singola procedura e riguarda la capacità dell’operatore economico di eseguire lavori appartenenti a determinate categorie e per specifiche classifiche di importo.
Si tratta, quindi, di un meccanismo di verifica preventiva dell’impresa, distinto dal successivo confronto competitivo tra le offerte.
L’esperienza italiana può rappresentare un elemento di interesse anche nel dibattito europeo sulla futura disciplina degli appalti, nella misura in cui sistemi di qualificazione preventiva siano costruiti in maniera proporzionata, non discriminatoria e compatibile con il mercato unico, oltre che interoperabili con la futura infrastruttura digitale europea.
L’obiettivo non dovrebbe essere quello di esportare automaticamente il modello nazionale, ma di valutare se alcuni dei principi sui quali esso si fonda possano contribuire a rafforzare l’affidabilità degli operatori chiamati a eseguire contratti pubblici.
Digitalizzazione e qualificazione non sono la stessa cosa
Una parte fondamentale della trasformazione degli appalti europei riguarda la circolazione digitale delle informazioni.
La Commissione sta sviluppando un ecosistema nel quale dati e documenti relativi agli operatori economici possano essere utilizzati dalle amministrazioni dei diversi Stati membri, riducendo duplicazioni e adempimenti.
In questo quadro assume rilievo il Public Procurement Data Space, destinato a mettere in relazione le fonti informative europee, compreso TED, con quelle disponibili a livello nazionale.
Una maggiore interoperabilità può rendere più semplice anche la partecipazione delle imprese alle procedure transfrontaliere: informazioni già disponibili presso un’amministrazione o una banca dati potrebbero essere acquisite e verificate senza richiedere ogni volta all’operatore la produzione dei medesimi documenti.
Occorre però distinguere la verifica digitale di un requisito dalla valutazione sostanziale della capacità dell’impresa.
Un sistema informatico può consentire di accertare rapidamente, ad esempio, l’esistenza di una determinata certificazione o la presenza di informazioni rilevanti rispetto alle cause di esclusione.
Questo controllo, per quanto importante, non equivale automaticamente a una valutazione dell’esperienza maturata dall’operatore, della sua struttura organizzativa o della sua concreta affidabilità nell’esecuzione di un contratto.
La disponibilità e l’interoperabilità dei dati possono quindi costituire una base comune sulla quale effettuare i controlli, ma non esauriscono necessariamente il tema della qualificazione.
Un problema che non riguarda soltanto i lavori pubblici
La riflessione sulla capacità esecutiva degli operatori può inoltre estendersi oltre il tradizionale settore dei lavori.
Esistono comparti nei quali organizzazione, esperienza, continuità operativa e capacità di gestione assumono un’importanza particolarmente elevata. È il caso, ad esempio, del facility management, dei servizi energetici, della gestione degli impianti e delle attività di manutenzione.
In questi settori la qualità dell’esecuzione può dipendere da caratteristiche dell’organizzazione imprenditoriale che non sono adeguatamente rappresentate dal solo prezzo offerto.
Ciò non significa applicare automaticamente ai servizi il sistema di qualificazione previsto in Italia per i lavori pubblici.
Un eventuale modello dovrebbe invece individuare requisiti specifici, proporzionati e coerenti con le caratteristiche e con i rischi propri dei diversi mercati.
Le indicazioni emerse dalla consultazione europea – orientate verso maggiore flessibilità, riduzione degli oneri amministrativi, digitalizzazione e minore centralità del criterio del prezzo più basso – mostrano comunque come il problema della qualità e dell’affidabilità dell’esecuzione non sia limitato al settore delle costruzioni.
Verso un possibile modello europeo di qualificazione
Il confronto sulla riforma europea degli appalti offre quindi l’occasione per affrontare separatamente, ma in maniera coordinata, tre profili: qualità dell’offerta, qualificazione dell’operatore e controllo dell’esecuzione.
La digitalizzazione può rendere più semplice e veloce la verifica delle informazioni disponibili sulle imprese. La disciplina della gara può consentire alle amministrazioni di attribuire maggiore importanza alla qualità rispetto al prezzo. Rimane però necessario interrogarsi sugli strumenti attraverso i quali verificare preventivamente che l’operatore disponga delle capacità necessarie per rispettare gli impegni assunti.
In questo contesto, l’esperienza maturata dall’Italia attraverso il sistema SOA può essere considerata non come un modello da trasferire integralmente a livello europeo, ma come un contributo alla costruzione di una disciplina comune.
La sfida consiste nell’individuare strumenti di qualificazione che rafforzino l’affidabilità dell’esecuzione senza trasformarsi in ostacoli all’accesso al mercato o in forme di discriminazione tra imprese dei diversi Stati membri.
L’obiettivo di una futura disciplina europea dovrebbe essere proprio questo: coniugare apertura del mercato e concorrenza con la capacità delle amministrazioni di selezionare operatori realmente in grado di assicurare qualità, sicurezza e continuità nell’esecuzione dei contratti pubblici.