Appalti di lavori: quando la proposta migliorativa non costituisce una variante
Il Consiglio di Stato chiarisce i confini tra migliorie e varianti nell’appalto integrato: è decisivo stabilire se l’operatore abbia introdotto una nuova scelta progettuale o abbia semplicemente sviluppato una soluzione già individuata dall’amministrazione.
Con la sentenza n. 6546/2026, il Consiglio di Stato torna sulla distinzione tra proposte migliorative e varianti progettuali nelle gare pubbliche, affrontando la questione nell’ambito di un appalto integrato avente ad oggetto la progettazione esecutiva e la realizzazione di un’infrastruttura stradale.
Il principio che emerge dalla decisione è particolarmente significativo: una soluzione contenuta nell’offerta dell’impresa non può essere qualificata come variante soltanto perché non risulta compiutamente rappresentata negli elaborati progettuali posti a base della procedura.
Occorre, invece, individuare l’origine della scelta progettuale.
Se l’amministrazione ha già deciso di realizzare un determinato intervento, inserendolo nella propria programmazione urbanistica e sottoponendone gli elementi fondamentali alle valutazioni amministrative necessarie, l’operatore economico può svilupparne le caratteristiche tecniche nell’ambito della propria offerta. In questa ipotesi la proposta può essere considerata una miglioria e non necessariamente una variante.
Il caso esaminato dal Consiglio di Stato
La controversia riguardava un appalto integrato relativo alla progettazione esecutiva e alla realizzazione di una strada.
L’operatore risultato aggiudicatario aveva previsto nella propria offerta anche una pista ciclabile e una rotatoria. Tali interventi non erano stati definiti compiutamente nel progetto posto a base della gara, ma trovavano già riscontro in strumenti urbanistici precedentemente approvati dall’amministrazione comunale.
Proprio questo elemento assume rilievo nella decisione del Consiglio di Stato.
Secondo i giudici, infatti, l’aggiudicataria non aveva autonomamente introdotto opere estranee alle determinazioni dell’amministrazione. Aveva piuttosto tradotto sul piano progettuale e tecnico interventi che il Comune aveva già individuato.
La circostanza che la loro concreta configurazione non fosse integralmente contenuta nel progetto di gara non era quindi sufficiente per qualificare le soluzioni offerte come varianti inammissibili.
La differenza tra miglioria e variante
La decisione si inserisce nel consolidato orientamento giurisprudenziale che distingue le migliorie dalle varianti sulla base dell’incidenza della proposta sull’impostazione progettuale dell’opera.
Le proposte migliorative possono interessare gli aspetti tecnici che il progetto posto a base di gara lascia suscettibili di sviluppo e possono essere finalizzate a rendere l’opera maggiormente funzionale alle esigenze perseguite dalla stazione appaltante.
La variante, invece, interviene sulle caratteristiche essenziali del progetto, modificandone l’impostazione strutturale, funzionale o tipologica.
Su questa distinzione il Consiglio di Stato richiama l’orientamento espresso, tra le altre, dalle sentenze della Sezione V n. 7602 del 15 novembre 2021, n. 4537 del 22 maggio 2024 e n. 780 del 29 gennaio 2026.
Non conta soltanto ciò che è contenuto negli elaborati di gara
Un elemento particolarmente interessante della sentenza n. 6546/2026 riguarda il perimetro degli atti che possono essere presi in considerazione per stabilire se una soluzione costituisca effettivamente uno sviluppo del progetto dell’amministrazione.
La verifica, infatti, non deve necessariamente fermarsi agli elaborati tecnici materialmente posti a base della procedura.
Possono assumere rilievo anche le scelte urbanistiche e progettuali precedentemente adottate dalla stessa amministrazione, qualora da esse emerga che l’intervento era già stato individuato nei suoi elementi fondamentali e sottoposto alla valutazione degli interessi pubblici coinvolti.
In una situazione del genere, l’offerta dell’impresa può completare e sviluppare tecnicamente una scelta già effettuata dalla stazione appaltante.
Ciò che non può fare è sostituire quella scelta con una soluzione diversa autonomamente concepita dal concorrente.
Il principio assume particolare rilievo nell’appalto integrato
La distinzione è ancora più significativa quando la procedura riguarda un appalto integrato.
In questa tipologia di affidamento, infatti, la progettazione esecutiva è destinata per sua natura a sviluppare sul piano tecnico le scelte progettuali precedentemente operate dalla stazione appaltante.
Non è quindi necessario che ogni singolo elemento dell’opera risulti già definito, prima della gara, con il medesimo livello di dettaglio proprio della progettazione esecutiva.
Il limite deve essere ricercato altrove: la scelta fondamentale sull’opera deve provenire dall’amministrazione e non dall’operatore economico.
Se è il concorrente, attraverso la propria offerta, a introdurre una soluzione nuova capace di modificare l’impostazione essenziale dell’intervento, si entra nell’ambito della variante.
Se, al contrario, l’amministrazione ha già compiuto quella scelta e il concorrente si limita a definirne e migliorarne le modalità tecniche di realizzazione, la proposta può essere ricondotta alle migliorie.
Aree e autorizzazioni possono essere definite successivamente
Il medesimo ragionamento viene applicato dal Consiglio di Stato alla disponibilità delle aree e agli aspetti autorizzatori.
La sentenza ammette che l’acquisizione definitiva delle aree interessate dall’intervento e talune autorizzazioni possano essere completate anche successivamente allo svolgimento della gara quando la loro precisa individuazione dipenda dalla soluzione tecnica concretamente sviluppata dall’aggiudicatario.
Nel caso sottoposto all’esame dei giudici, infatti, la localizzazione delle opere derivava da una scelta urbanistica che il Comune aveva già effettuato e non da un intervento ideato autonomamente dall’impresa in sede di offerta.
Valutazione delle migliorie: ampia discrezionalità della commissione
La sentenza affronta anche un diverso profilo, relativo al sindacato sulle valutazioni effettuate dalla commissione giudicatrice.
Una volta accertata l’ammissibilità della proposta migliorativa, rimane in capo alla commissione un ampio margine di discrezionalità tecnica nella valutazione della sua qualità.
Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella espressa dalla commissione sulla maggiore efficacia di una determinata lavorazione, sul pregio tecnico di una soluzione costruttiva o, più in generale, sulla qualità delle migliorie offerte dai concorrenti.
Per contestare efficacemente il giudizio della commissione è quindi necessario individuare elementi concreti, quali un errore tecnico riconoscibile, un travisamento dei fatti oppure una valutazione incoerente rispetto ai criteri stabiliti dalla documentazione di gara.
Non è sufficiente, ad esempio, sostenere che un’offerta preveda quantità superiori rispetto a un’altra quando il criterio di aggiudicazione imponga di considerare anche gli aspetti qualitativi della soluzione proposta.
La valutazione deve infatti essere effettuata alla luce della lex specialis e dei criteri attraverso i quali la stazione appaltante ha deciso di misurare la qualità delle offerte.
Il tempo dedicato dalla commissione alle offerte non prova la superficialità del giudizio
Il Consiglio di Stato si occupa infine delle contestazioni relative alla durata delle operazioni della commissione.
Il semplice dato temporale non è sufficiente a dimostrare che le offerte siano state valutate in maniera superficiale.
La durata di una seduta, considerata isolatamente, non permette infatti di stabilire quale sia stato l’effettivo livello di attenzione dedicato dai commissari alle singole proposte.
Per mettere in discussione la correttezza della valutazione occorrono quindi ulteriori elementi concreti dai quali possa emergere che la rapidità delle operazioni abbia effettivamente compromesso l’esame delle offerte.
La decisione si pone, sotto questo profilo, in continuità con i principi già espressi dal Consiglio di Stato, Sezione V, n. 1323/2020 e Sezione III, n. 6720/2024.
Il criterio da applicare: conta anche chi ha effettuato la scelta progettuale
Dalla sentenza n. 6546/2026 emerge dunque un criterio utile per individuare il confine tra migliorie ammissibili e varianti.
Non è sufficiente chiedersi quanto la soluzione proposta dall’impresa sia diversa o più articolata rispetto agli elaborati posti a base della gara.
Occorre verificare anche da chi provenga la scelta progettuale fondamentale che quella soluzione concretizza.
Quando la scelta è già riconducibile alla stazione appaltante e l’impresa ne sviluppa gli aspetti tecnici e realizzativi, la proposta può rientrare nell’ambito delle migliorie, anche se alcuni dettagli non erano stati completamente definiti prima della gara.
Quando, invece, la scelta nasce direttamente dall’offerta e determina un’alterazione dell’impostazione essenziale dell’opera, viene superato il confine della miglioria e si entra nel campo della variante.
La progettazione affidata all’operatore può quindi sviluppare e completare le scelte dell’amministrazione, ma non sostituirsi ad essa nell’individuazione delle caratteristiche fondamentali dell’opera.
Riferimenti giurisprudenziali: Consiglio di Stato, sentenza n. 6546/2026; Cons. Stato, sez. V, 15 novembre 2021, n. 7602; Cons. Stato, sez. V, 22 maggio 2024, n. 4537; Cons. Stato, 29 gennaio 2026, n. 780; Cons. Stato, sez. V, n. 1323/2020; Cons. Stato, sez. III, n. 6720/2024.