Anomalia dell’offerta negli appalti sottosoglia: il Consiglio di Stato chiarisce i poteri del RUP
Con la sentenza n. 6759/2026, la VII Sezione del Consiglio di Stato si è pronunciata sulle modalità con cui può essere svolta la verifica della sostenibilità dell’offerta nell’ambito di un appalto di importo inferiore alle soglie europee, soffermandosi in particolare sul rapporto tra gli articoli 54 e 110 del d.lgs. 36/2023.
La decisione conferma la sentenza del TAR Toscana, sez. II, n. 1576/2025 e respinge le contestazioni formulate dall’operatore economico appellante nei confronti dell’attività istruttoria svolta dal RUP.
Il nodo della controversia
La questione riguardava il procedimento seguito dal responsabile unico del progetto per accertare la congruità dell’offerta dell’aggiudicataria.
Secondo l’appellante, la stazione appaltante avrebbe dovuto applicare rigorosamente il procedimento previsto dall’art. 110 del Codice dei contratti pubblici, disposizione che era stata peraltro richiamata nella documentazione di gara.
La verifica, invece, si era sviluppata attraverso diverse interlocuzioni tra il RUP e l’operatore economico, con l’acquisizione nel tempo di documenti, chiarimenti e ulteriori precisazioni. Il procedimento aveva avuto una durata superiore a due mesi.
Secondo la tesi dell’appellante, queste modalità avrebbero determinato non soltanto una violazione delle regole procedimentali, ma avrebbero anche consentito all’aggiudicataria di intervenire sostanzialmente sull’offerta originariamente presentata.
Il Consiglio di Stato non ha condiviso tali conclusioni.
Appalti sottosoglia: la disciplina dell’art. 54
Un punto centrale della decisione è rappresentato dalla distinzione tra la disciplina applicabile agli affidamenti sottosoglia e quella relativa agli appalti di importo superiore alle soglie europee.
Nel caso esaminato erano state presentate soltanto due offerte valide. Il RUP, pertanto, non era obbligato ad attivare un procedimento di verifica dell’anomalia secondo le modalità prospettate dall’appellante.
Per gli affidamenti sottosoglia assume rilievo l’art. 54 del d.lgs. 36/2023.
La disposizione contempla, ricorrendone i presupposti, il meccanismo dell’esclusione automatica delle offerte anomale, purché tale possibilità sia prevista negli atti di gara e sia individuato il relativo metodo di calcolo secondo l’Allegato II.2 al Codice.
Rimane inoltre ferma la possibilità per la stazione appaltante di valutare la congruità di un’offerta che, sulla base di elementi specifici, appaia anormalmente bassa.
Ed è proprio nell’ambito di questa seconda possibilità che si è collocata l’attività istruttoria svolta dal RUP.
La verifica nel sottosoglia non richiede le scansioni procedimentali dell’art. 110
Secondo il Consiglio di Stato, l’approfondimento sulla sostenibilità dell’offerta effettuato ai sensi dell’art. 54 non deve necessariamente riprodurre le modalità procedimentali previste dall’art. 110.
Nel caso concreto, il RUP aveva instaurato un contraddittorio con l’aggiudicataria, chiedendo chiarimenti, in particolare, sui costi della manodopera. Le prime risposte avevano poi reso necessari ulteriori approfondimenti.
La circostanza che l’interlocuzione si sia articolata in più passaggi e si sia protratta nel tempo non è stata ritenuta sufficiente a determinare l’illegittimità della verifica.
Ciò che assume rilievo è che l’istruttoria abbia consentito alla stazione appaltante di verificare effettivamente la sostenibilità dell’offerta e che sia stato garantito il contraddittorio con l’operatore economico.
L’art. 110, osserva in sostanza il giudice amministrativo, non costituiva quindi la disciplina procedimentale obbligatoria da applicare al caso concreto.
Il RUP aveva invece esercitato il potere di approfondimento istruttorio riconducibile all’art. 54, chiedendo chiarimenti all’impresa e, successivamente, ulteriori precisazioni rese necessarie dalle risposte ricevute.
Il richiamo all’art. 110 contenuto negli atti di gara
Non conduce a una diversa conclusione neppure la circostanza che la documentazione di gara facesse riferimento all’art. 110.
Per il Consiglio di Stato tale richiamo non era idoneo a trasformare la natura dell’affidamento né a rendere obbligatoria l’applicazione di una disciplina non pertinente rispetto all’importo dell’appalto.
Il riferimento all’art. 110 contenuto negli atti della procedura è stato quindi considerato erroneo, trattandosi di un contratto collocato al di sotto delle soglie di rilevanza europea.
I chiarimenti non possono trasformarsi in una nuova offerta
La maggiore flessibilità riconosciuta nella conduzione dell’istruttoria non significa, tuttavia, che l’operatore economico possa approfittare della verifica per modificare l’offerta presentata in gara.
Su questo punto le discipline applicabili alle diverse tipologie di affidamento convergono su un principio fondamentale: l’offerta deve rimanere immodificata.
L’appellante sosteneva che le numerose interlocuzioni intercorse con il RUP avessero consentito all’aggiudicataria di modificare progressivamente la propria proposta.
Il Consiglio di Stato ha però esaminato i chiarimenti e gli elementi forniti durante la verifica, escludendo che essi avessero determinato una modifica dell’offerta tecnico-economica. Si trattava, secondo il giudice, di precisazioni e approfondimenti relativi a quanto già proposto dall’impresa.
È possibile modificare le giustificazioni, ma non l’importo dell’offerta
La sentenza richiama sul punto il precedente del Consiglio di Stato, sez. V, n. 5644/2021.
La giurisprudenza ammette che, durante la verifica di congruità, possano essere riviste le giustificazioni relative alle singole componenti di costo. Ciò può avvenire anche per correggere originari e comprovati errori di calcolo e non soltanto in presenza di successive modificazioni della situazione di fatto o di diritto.
Esiste però un limite fondamentale: deve rimanere invariata l’entità economica dell’offerta presentata.
Il principio di immodificabilità tutela infatti la parità di trattamento tra i concorrenti. La fase delle giustificazioni non può essere utilizzata per realizzare una sostanziale ristrutturazione dell’offerta, modificandone l’equilibrio economico attraverso una diversa distribuzione delle voci di costo.
Una cosa, quindi, è spiegare, precisare o giustificare le componenti dell’offerta; altra cosa è utilizzare il procedimento di verifica per formulare sostanzialmente una proposta economica differente da quella sottoposta alla competizione.
Nel caso esaminato, secondo il Consiglio di Stato, questo limite non era stato superato.
La durata della verifica non determina di per sé l’illegittimità
Un ulteriore profilo affrontato dalla sentenza riguarda la durata dell’istruttoria.
Anche sotto questo aspetto il Consiglio di Stato respinge le contestazioni dell’appellante.
La prosecuzione del dialogo istruttorio può essere giustificata quando le risposte fornite dall’operatore economico facciano emergere la necessità di acquisire ulteriori elementi.
La stessa disciplina dell’art. 110, peraltro, non impedisce al RUP di richiedere ulteriori approfondimenti qualora i primi chiarimenti ricevuti rendano necessario procedere a nuove verifiche.
La successione di più richieste istruttorie non costituisce dunque, di per sé, un’anomalia del procedimento. Può rappresentare, al contrario, la conseguenza fisiologica della necessità di accertare in maniera adeguata l’effettiva sostenibilità dell’offerta.
Il Consiglio di Stato collega inoltre tale possibilità al principio di leale cooperazione tra amministrazione e privato.
Anche i principi generali dell’azione amministrativa non impongono di sacrificare la completezza dell’istruttoria alla sola rapidità del procedimento. In questa prospettiva viene in rilievo anche l’art. 2 della legge n. 241/1990, che disciplina i termini di conclusione del procedimento amministrativo e contempla la possibilità di termini più estesi in relazione alla complessità degli accertamenti necessari.
Il principio che emerge dalla decisione
La sentenza n. 6759/2026 contribuisce quindi a delimitare l’ambito operativo degli articoli 54 e 110 del nuovo Codice dei contratti.
Negli appalti sottosoglia, la verifica della sostenibilità dell’offerta effettuata ai sensi dell’art. 54 non deve necessariamente essere condotta riproducendo rigidamente il procedimento previsto dall’art. 110 per le fattispecie cui tale disposizione si riferisce.
Il RUP può svolgere gli approfondimenti istruttori necessari e instaurare un contraddittorio articolato con l’operatore economico, anche attraverso successive richieste di chiarimenti, quando ciò sia necessario per verificare l’effettiva congruità dell’offerta.
La maggiore elasticità dell’istruttoria incontra però un limite preciso: i chiarimenti e le giustificazioni possono spiegare e dettagliare l’offerta, ma non possono diventare lo strumento attraverso il quale modificarne sostanzialmente il contenuto o l’equilibrio economico.
La distinzione è decisiva perché consente di conciliare due esigenze: da un lato, permettere alla stazione appaltante di effettuare un accertamento effettivo e approfondito sulla sostenibilità dell’offerta; dall’altro, preservare l’immodificabilità dell’offerta e, con essa, la par condicio tra tutti i concorrenti.
Riferimenti: Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza n. 6759/2026; TAR Toscana, sez. II, sentenza n. 1576/2025; Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 5644/2021; artt. 14, 54 e 110 del d.lgs. 36/2023; art. 2 della legge n. 241/1990.