Calamità naturali e ambiente, il Decreto Ricostruzione è legge: le principali novità

Sulla Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 186 del 9 agosto 2024 è stata pubblicata la legge n. 111 del 8 agosto 2024, di conversione con modifiche del decreto-legge n. 76 dell’11 giugno 2024, recante “Disposizioni urgenti per la ricostruzione post-calamita’, per interventi di protezione civile e per lo svolgimento di grandi eventi internazionali”, in vigore dal 10 agosto u.s.

Il decreto, come convertito, contiene disposizioni relative ad interventi di protezione civile e di ricostruzione post-calamità, nonché due disposizioni finalizzate a favorire le attività urgenti e necessarie per lo svolgimento di grandi eventi internazionali, quali il G7 di Brindisi e i Giochi olimpici di Milano-Cortina.

Di seguito, il riepilogo dei principali contenuti di interesse da parte della Direzione Legislazione Opere Pubbliche.

• Articolo 4 – Procedure di selezione pubblica e proroga della struttura commissariale (modifica art. 20-ter del d.l. n. 61/2023)

L’articolo 4 modifica l’articolo 20-ter del decreto-legge n. 61 del 2023, che contiene disposizioni relative ad “Interventi urgenti per fronteggiare l’emergenza provocata dagli eventi alluvionali verificatisi a partire dal 1° maggio 2023 nonché disposizioni urgenti per la ricostruzione nei territori colpiti dai medesimi eventi”.

Con la previsione in commento, in particolare, viene prorogata la durata dell’incarico del Commissario straordinario alla ricostruzione dopo gli eventi alluvionali verificatisi a partire dal 1° maggio 2023, che da giugno 2024 passa al 31 dicembre 2024.

Si ricorda che al commissario straordinario spetta il potere di agire, mediante ordinanza, anche in deroga a disposizioni di legge, a condizione che sia fornita apposita motivazione e sia fatto salvo il rispetto delle disposizioni penali, dei princìpi generali dell’ordinamento, delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea

• Articolo 5 – Soggetti attuatori degli interventi di ricostruzione (modifica art. 20-novies del d.l. n. 61/2023)

Per quanto di interesse, l’articolo 5 conferisce al Commissario straordinario alla ricostruzione il potere di individuare con propri provvedimenti e senza oneri per la finanza pubblica, ulteriori soggetti attuatori, oltre a regioni, Ministero della cultura, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Agenzia del demanio, diocesi, enti locali, enti di governo degli ambiti ottimali, consorzi di bonifica.

I nuovi soggetti possono essere amministrazioni centrali dello Stato e loro organismi in house, enti pubblici economici, società partecipate a controllo pubblico e loro controllate, AUSL o istituzioni di alta formazione musicale e coreutica, limitatamente agli interventi sugli immobili di loro proprietà e di importo inferiore alla soglia di rilevanza europea, di cui all’articolo 14 del codice dei contratti pubblici.

La norma prevede che le attività svolte dai predetti organismi in house e dalle società partecipate siano definite mediante convenzioni, i cui oneri, posti a carico del quadro economico dell’intervento, non possono superare il limite massimo del 2% del medesimo quadro economico. Alle convenzioni stipulate con ANAS si applicano le previsioni di cui all’art. 36, commi 3-bis e 3-ter, del d.l. n. 98/2011 relative agli oneri di investimento spettanti ad ANAS.

• Articolo 6- Infrastrutture stradali e ferroviarie (modifica artt. 20-octies e 20-novies del d.l. n. 61/2023)

L’articolo 6 aggiunge le infrastrutture ferroviarie nei piani speciali per le infrastrutture stradali redatti e approvati dal Commissario straordinario.

 La disposizione prevede la sottoscrizione di una apposita convenzione quadro tra il Commissario straordinario e la società RFI s.p.a., di cui deve essere data comunicazione al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. RFI provvede come soggetto attuatore, per gli interventi finalizzati alla definitiva messa in sicurezza e ripristino degli impianti ferroviari danneggiati dagli eventi alluvionali, nonché al contrasto al dissesto di versante che incomba sugli impianti ferroviari e sulle aree contigue, anche se di proprietà ovvero in uso ad altri soggetti pubblici e privati, i quali restano responsabili dei successivi adempimenti manutentivi.

• CAPO II-bis- Ulteriori misure urgenti di protezione civile e di prevenzione del rischio sismico connesso al fenomeno bradisismico nell’area dei Campi Flegrei

Nel corso dell’esame al Senato sono stati introdotti il Capo II-bis concernente “Ulteriori misure urgenti di protezione civile e di prevenzione del rischio sismico connesso al fenomeno bradisismico nell’area dei Campi Flegrei” e il Capo II-ter, recante “Disposizioni per interventi di protezione civile e di coesione”. I due Capi riprendono, con modificazioni, il contenuto del decreto-legge 2 luglio 2024, n. 91, c.d. decreto Campi Flegrei”.

• Articolo 9-ter – Commissario straordinario per l’attuazione degli interventi pubblici nell’area dei Campi Flegrei

Per quanto di stretto interesse, l’articolo 9-ter individua misure urgenti volte a garantire la celere realizzazione di interventi di riqualificazione sismica sugli edifici pubblici presenti nell’area dei Campi Flegrei, nonché ad assicurare la funzionalità delle infrastrutture di trasporto e degli altri servizi essenziali prioritari.

A tal fine, entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto in esame, è prevista la nomina di un Commissario straordinario, dotato dei compiti e delle funzioni di cui all’articolo 12, comma 1, secondo periodo, e comma 5, del dl. n. 77/2021 (comma 1).

Si tratta, in particolare, di poteri sostitutivi in caso di inerzia nonché di poteri di deroga, mediante ordinanza motivata, laddove sia strettamente indispensabile per garantire il rispetto del cronoprogramma del progetto, ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto dei principi generali dell’ordinamento, delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.

L’adozione delle ordinanze necessita della previa intesa con la regione Campania, ed è autorizzata la possibilità di derogare – nella misura strettamente necessaria ad assicurare la realizzazione dell’intervento ovvero il rispetto del relativo cronoprogramma – alle previsioni che impongono la previa autorizzazione della Cabina di regia per il PNRR ove non vi sia stata previa autorizzazione del CDM per atti che riguardino la tutela della salute, della sicurezza e della incolumità pubblica, dell’ambiente e del patrimonio culturale.

Il Commissario, in carica fino al 31 dicembre 2027, predispone e cura l’attuazione di due tipologie di programmi di interventi urgenti, destinati:

– alla riqualificazione sismica degli edifici pubblici presenti nell’area dei Campi Flegrei, dando priorità all’attuazione degli interventi di riqualificazione sismica concernenti gli edifici pubblici destinati ad uso scolastico o universitario, nonché quelli che ospitano minori, detenuti o persone con disabilità;

– ad assicurare la funzionalità delle infrastrutture di trasporto e degli altri servizi essenziali e prioritari secondo quanto previsto nella pianificazione di emergenza nell’area dei Campi Flegrei (commi 2 e 4).

Al medesimo Commissario è, inoltre, demandata l’attuazione, con i poteri derogatori di cui sopra, degli interventi inseriti nel programma di adeguamento del sistema di trasporto intermodale nelle zone interessate dal fenomeno bradisismico, non ancora avviati e ritenuti urgenti oppure avviati e trasferibili (commi 13 e 14).

• Articolo 9-quater – Misure di semplificazione, accelerazione e derogatorie per l’attuazione degli interventi nell’area dei Campi Flegrei

L’articolo 9-quater reca misure di semplificazione, accelerazione e derogatorie per l’attuazione degli interventi nell’area dei Campi Flegrei.

In particolare, si prevede che gli interventi di cui all’articolo 9-ter siano dichiarati urgenti, indifferibili e di pubblica utilità e che, ove occorra, costituiscano variante agli strumenti urbanistici vigenti (comma 1).

In ragione di ciò, si prevede che alle relative procedure di progettazione e realizzazione si applichino, in quanto compatibili e secondo il relativo stato di avanzamento, le disposizioni di cui all’articolo 48 del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 (che prevedono, tra l’altro, il ricorso alla procedura negoziata senza bando, con invito a cinque operatori, nonché la possibilità dell’appalto integrato sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica).

È, altresì, ammessa la deroga alla disciplina in materia di contratti pubblici, con riferimento:

1) all’articolo 37, relativamente alla necessaria previa programmazione dei lavori, per consentire alle stazioni appaltanti di affidare l’appalto anche in assenza della previa programmazione del relativo intervento;

2) all’articolo 54, per consentire l’esclusione automatica delle offerte anomale anche nei casi in cui il numero delle offerte ammesse sia inferiore a cinque, per semplificare e velocizzare le relative procedure;

3) all’articolo 119, comma 5, allo scopo di consentire l’immediata esecuzione del contratto di subappalto a far data dalla richiesta dell’appaltatore, ferma restando la possibilità di effettuare le verifiche circa il possesso dei requisiti, secondo le modalità di cui all’articolo 140, comma 7 (comma 2).

Da ultimo, tenuto conto dell’urgenza della realizzazione degli interventi, possono essere previsti, previa specifica nei documenti di gara ovvero nelle lettere di invito, premi di accelerazione e penalità adeguate all’urgenza fino al doppio di quanto previsto dall’articolo 126 del codice appalti e lavorazioni su più turni giornalieri, nel rispetto delle norme vigenti in materia di lavoro (comma 3).

• Articolo 9-quinquies – Misure urgenti per assicurare la continuità dell’attività scolastica

Per quanto di interesse, l’articolo prevede che, al fine di assicurare la continuità dell’attività scolastica, il Commissario straordinario provveda, con i poteri e le modalità previste all’articolo 9-ter, all’esecuzione di interventi urgenti di ripristino e riqualificazione sismica degli edifici scolastici siti nella zona di intervento, danneggiati e sgomberati per inagibilità in esecuzione di provvedimenti adottati dalle competenti autorità in conseguenza dell’evento sismico del 20 maggio 2024, nel limite di euro 15.000.000 per l’anno 2024.

• Articolo 11- Fondazione “Milano Cortina 2026” (interpretazione autentica art. 2 del d.l. n. 16 del 2020)

 L’articolo 11 chiarisce – in via di interpretazione autentica dell’articolo 2, comma 2, del decreto-legge 11 marzo 2020, n. 16 (che già disponeva che la Fondazione Milano Cortina operasse “in regime di diritto privato”) – che le attività svolte dalla Fondazione “Milano Cortina 2026” non sono disciplinate da norme di diritto pubblico e che la Fondazione non riveste la qualifica di organismo di diritto pubblico. La Fondazione “Milano Cortina 2026”, inoltre, opera sul mercato in condizioni di concorrenza e secondo criteri imprenditoriali. 

Sul punto, si ricorda che nel comunicato stampa emesso dal CDM in merito all’adozione del decreto-legge in esame si leggeva che “già la sentenza n. 362/2004 del TAR. per il Piemonte aveva escluso la natura di organismo di diritto pubblico dell’allora Comitato per l’Organizzazione dei XX Giochi Olimpici Invernali – Torino 2006 (TOROC). In precedenza, anche la Commissione Europea nell’ambito della deliberazione 1576 del 17 luglio 2002, aveva precisato che il TOROC Commissione Europea svolgesse attività imprenditoriale in regime di concorrenza con gli organizzatori di altri grandi eventi sportivi, dovendo vendere sul mercato diritti di marketing legati all’evento. 

La natura giuridica della Fondazione Milano-Cortina è stata affrontata con quattro pareri dell’Avvocatura Generale dello Stato: 

1. Il parere del 24 giugno 2020, evidenzia come la Fondazione non risulti riconducibile a nessuna delle categorie assoggettabili al codice dei contratti pubblici; 
2. Il parere del 28 luglio 2020, evidenzia che alla Fondazione non si applicano le disposizioni di cui agli artt. 23-bis e 23-ter del d.l. n. 201/2011 e dell’art. 1, commi 471 e 472, della legge n. 147 del 2013 sui compensi erogati ai propri dipendenti e amministratori, rimarcando che la Fondazione reperirà le fonti di finanziamento sul mercato in virtù di attività di tipo negoziale; 
3. Il parere del 16 febbraio 2021 affronta il tema delle garanzie e del rischio che le attività della Fondazione possano gravare a fine Giochi sugli enti pubblici, evidenziando che tale circostanza non incide sulla natura della Fondazione, che resta non qualificabile come organismo di diritto pubblico; 
4. Il parere del 16 marzo 2021 conferma tutti i precedenti pareri anche laddove la Fondazione ricevesse anticipazioni da enti pubblici, imputando poi i costi al fondo di gestione derivante da attività di marketing, ribadendo solo “l’opportunità – al fine di limitare il più possibile la necessità che le Amministrazioni centrali e territoriali siano chiamate a colmare eventuali deficit della Fondazione – che quest’ultima, nella determinazione dei compensi e, più in generale, nella quantificazione dei costi, si ispiri a criteri di contenimento ed economicità”. 

In conclusione, il comunicato ribadiva che la Fondazione è stata istituita per adempiere a obblighi di natura privatistica, come già prevede l’articolo 2 comma 2 del D.L. 216/2020, e che la disposizione in commento “offre quindi certezza rispetto al quadro giuridico che ne regola le attività, offrendo i chiarimenti necessari per le complesse e urgenti attività di gestione, organizzazione, promozione. e comunicazione degli eventi sportivi relativi ai Giochi Olimpici di Milano Cortina 2026, così scongiurando il pericolo di ritardi che comprometterebbero la realizzazione dell’evento”. 

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